flag Судова влада України
Єдиний Контакт-центр судової влади України 0-800-501-492

ОКРЕМІ АСПЕКТИ РЕФОРМУВАННЯ ФУНКЦІЇ ПРЕДСТАВНИЦТВА ІНТЕРЕСІВ ДЕРЖАВИ В ГОСПОДАРСЬКОМУ СУДІ (стаття судді Драгнєвіч О.В.)

04 квітня 2016, 16:24

Актуальність теми зумовлена проведенням в Україні реформи органів прокуратури, що відбувається на підставі нового Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014, який набрав чинності 15.07.2015 (далі – новий Закон).

Метою представницької функції є поліпшення якості охорони, захисту прав, припинення правопорушень, ліквідація їх наслідків, застереження виникнення правопорушень у межах судочинства, а завданням – вжиття процесуальних дій, спрямованих на ухвалення законного й обґрунтованого рішення у справі щодо поновлення порушених прав та законних інтересів держави, усунення умов, що сприяли такому правопорушенню, про що вдало вказував свого часу науковець М. Руденко.   

Питання представництва прокуратурою інтересів держави були предметом дослідження в різні часи таких науковців як: Є. Субботіна, В. Сапункова, П. Каркач, М. Косюта, І. Марочкін, М. Руденко, В. Бабкова та інших.

Однак, у зв’язку з оновленням національного законодавства значних змін зазнав зміст та обсяг функції представництва прокурора, зокрема, в господарському судочинстві. Аналіз вказаних змін в законодавстві, зокрема в окремих аспектах, визначає мету цієї статті.

Отже, прокурор, звертаючись до суду із позовом про захист інтересів держави, реалізує конституційну функцію, що сприяє дотриманню принципів верховенства права, захисту порушених прав та законних інтересів держави, зміцненню законності. Кількісні показники наявної судової практики свідчить про те, що це є одним із пріоритетних напрямів діяльності органів прокуратури.

Відповідно до ст.ст.121-123 Конституції України прокуратура є організаційно самостійним державно-правовим інститутом влади, який не належить до жодної із гілок влади.

Варто зауважити, що єдиною процесуальною формою реалізації державою гарантованого права на судовий захист, в якій може виступати прокурор в господарському процесі, є представництво. Зазначена функція органу прокуратури закріплена на законодавчому рівні, в ст.23 нового Закону, та полягає у здійсненні процесуальних, інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Окрім вказаних нормативних актів особливості участі прокурора в господарському процесі регламентує Господарський процесуальний кодекс України (ст.ст. 2, 29 та інші), у виконавчому провадженні – Закон України «Про виконавче провадження» (ст.ст.7, 12, 21 та інші), наявні роз’яснення  Вищого господарського суду України, наведені у постанові пленуму «Про деякі питання участі прокурора у розгляді справ, підвідомчих господарським судам» №7 від 23.03.2012 із наступними змінами, в інформаційному листі від 23.02.2016 № 01-06/348/16 «Про деякі питання застосування положень Закону України "Про прокуратуру" щодо представництва прокуратурою інтересів держави в господарському суді», а також на відомчому рівні – наказ Генерального прокурора України «Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень» №6гн від 28.05.2015.

У відповідності до положень статті 29 Господарського процесуального кодексу України (далі – ГПК України) відповідними формами представництва прокурором інтересів держави є:

- участь у розгляді справ за поданими ним позовами;

- вступ за своєю ініціативою у справу, порушену за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду для представництва інтересів держави;

- ініціювання перегляду судових рішень.

 Враховуючи зміни в системі органів прокуратури, право на звернення із відповідним позовом до суду надано Генеральному прокурору України, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Право змінити, доповнити, відкликати, відмовитися від позову, подати/відмовитися від апеляційної, касаційної скарги, заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами, заяви про перегляд судового рішення Верховним Судом України надано прокурору, який його подав, або прокурору вищого рівня.

Право подання заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами, заяви про перегляд судового рішення Верховним Судом України надається Генеральному прокурору України, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних прокуратур.

Аналіз змісту нового Закону, дозволяє дійти висновку про те, що законодавець значно обмежив підстави та порядок здійснення представництва прокурором інтересів держави в суді.

Статтею 23 нового Закону регламентовано підстави та форми представництва, повноваження прокурора під час їх реалізації.

Якщо раніше прокурор, звертаючись до суду із відповідним позовом, зобов’язаний був навести обґрунтування порушення інтересів держави та визначити орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, з набранням чинності новим Законом, прокурор зобов’язаний обґрунтувати наявність підстав для представництва інтересів держави в суді.

Зокрема, законодавцем встановлені наступні підстави подання прокурором позову в інтересах держави:

- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави;

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження,

- у разі відсутності такого компетентного органу.

З метою встановлення наявності підстав для представництва прокурору законодавцем надані наступні повноваження:

- витребовувати та отримувати від суб’єкта владних повноважень відповідні матеріали;

- у разі відсутності суб’єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави - витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб’єктів, у порядку, визначеному законом;

- отримувати від посадових та службових осіб вказаних суб’єктів усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Крім того, попередньо, до звернення до суду, прокурор зобов’язаний повідомити про підготовку позову відповідний суб’єкт владних повноважень, докази такого повідомлення надати суду. Лише після підтвердження судом підстав представництва прокурор вправі реалізувати свої процесуальні повноваження.

Невиконання прокурором вказаних вимог (ненадання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва; неправильне визначення прокурором позивача) є підставою для повернення судом такого позову без розгляду на підставі п.3, п.1 ч.1 ст.63 ГПК України.

На сьогоднішній день ГПК України, як і новий Закон, не визначає в якій формі має здійснюватися таке підтвердження підстав.

Натомість законодавцем передбачена можливість оскарження суб’єктом владних повноважень підстав представництва.

Як свідчить судова практика, в більшості випадків підтвердження судом підстав представництва прокурором інтересів держави здійснюється на стадії прийняття відповідного позову та порушення провадження у справі (в ухвалі суду про порушення провадження у справі). 

Однак, оскільки відсутній механізм оскарження підстав представництва (законодавцем не встановлено порядок та строки такого оскарження), на практиці зазначена норма не знайшла своєї реалізації.

Обґрунтованою новелою видається встановлення законодавцем в ст. 23 Закону заборони здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов’язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об’єднань.

Адже, враховуючи практику Європейського суду з прав людини та зарубіжний досвід інших держав, особливого занепокоєння, як вже неодноразово зазначалося науковцями, викликав факт наявності широких повноважень у прокурора представляти інтереси держави в особі суб’єктів, в статутному капіталі яких наявна частка державної власності, та можливості вступу в господарський процес на будь-якій його стадії. Припускали, що зазначене могло призводити до порушення принципу рівності процесуальних можливостей учасників процесу, штучного захисту прокурором інтересів однієї сторони, який в порівнянні з іншими учасниками має широкі повноваження щодо отримання доказів, необхідних для обґрунтування правової позиції.

Вступаючи у господарський процес, прокурор стає його учасником, підпорядковується правилам, які регулюють процесуальну діяльність суб’єктів цього процесуального права. Однак, процесуальна правосуб’єктність прокурора суттєво відрізняється від інших учасників судового процесу (сторін, третіх осіб, експерта, перекладача, тощо).

Так, у разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу, окрім права на укладення мирової угоди. Наведене не позбавляє сторони у справі права укласти мирову угоду і подати її на затвердження суду; якщо прокурор, який бере участь у справі, заперечує проти цього шляхом подання мотивованих письмових заперечень, суд може відмовити в затвердженні такої угоди.

Відмова прокурора від поданого ним позову не є обов'язковою для позивача, і так само відмова позивача від позову не є обов'язковою для прокурора, оскільки така відмова не означає вибуття позивача з процесу чи зміни його процесуального статусу. У відповідних випадках спір підлягає вирішенню по суті. У разі коли і прокурор, і позивач, заявили про відмову від позову, суд може припинити провадження зі справи згідно з п. 4 ч.1 ст.80 ГПК України, з урахуванням вимог ч.6 ст. 22 ГПК України; такі ж наслідки настають, якщо позивач відмовився від позову (повністю або в певній частині), а прокурор, зі свого боку, не підтримує відповідні позовні вимоги та не наполягає на їх задоволенні, про що він письмово або усно (із зазначенням про це в протоколі судового засідання) повідомив суд. Відповідні роз’яснення наведені Вищим господарським судом України у постанові пленуму «Про деякі питання участі прокурора у розгляді справ, підвідомчих господарським судам» №7 від 23.03.2012.

У разі, коли позивачем за поданим прокурором позовом подано заяву про збільшення/зменшення розміру позовних вимог, зміну предмета/підстав позову, суду необхідно з'ясувати думку прокурора з відповідного питання. Якщо прокурор не підтримує дій позивача – суд відмовляє в задоволенні такої заяви. У подальшому такий позивач не позбавлений права самостійно звернутися з позовом до господарського суду на загальних підставах.

Враховуючи прийняті зміни до Закону України «Про судовий збір», з 01.09.2015 органи прокуратури втратили відповідні пільги зі сплати судового збору, а тому прокурор, звертаючись із позовом в інтересах держави до господарського суду на загальних підставах також сплачує судовий збір у відповідності до встановлених Законом ставок.

Говорячи про повноваження прокурора як сторони процесу, останньому надано право знайомитися з матеріалами справи під час розгляду спору в суді, робити виписки з них, отримувати копії документів, що знаходяться у матеріалах справи.

Статтею 23 Закону окремо закріплені повноваження щодо представництва в суді інтересів держави в особі таких центральних органів як Кабінету Міністрів України та Національного банку України за прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за наявності письмового доручення чи наказу Генерального прокурора України, його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Враховуючи вищевикладене, можемо констатувати, що обсяг представницької функції, фактично було розширено з прийняттям нового Закону.  

Зокрема, до представницької діяльності прокуратури включено не лише досудове провадження (обов’язковість встановлення підстав представництва та досудове врегулювання), а також участь прокурора у виконавчому провадженні.

Зокрема, прокурор вправі приймати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій останнім здійснювалося представництво інтересів держави в суді.

Прокурор вправі знайомитися з матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати копії документів.

Отже, із прийняттям нового Закону України «Про прокуратуру» участь прокурора у господарському процесі зазнала відповідних змін. Особливості реалізації прокурором представницької функції в суді зумовлюють виникнення на практиці й відповідних спірних питань. Правильне практичне застосування нового Закону потребує ще ґрунтовного науково-методичного дослідження. 

 

Суддя господарського суду

Луганської області                                                      О.В. Драгнєвіч